陶清文律师

凌云律师事务所交流培训分委委员、昆明办公室政府与公共法律业务中心IV部执业律师

专业领域：专注于法治政府、自然资源、征地拆迁、公司法律事务、合同法律事务等领域。

引言

地方政府隐性债务问题一直是我国财政金融领域的重要难题，其规模庞大、隐蔽性强，且涉及面广，若处理不当，可能引发系统性金融风险，对经济社会稳定造成严重影响。近年来，国家高度重视地方政府隐性债务治理工作，财政部多次通报典型案例，强调依法依规问责，持续保持监管高压态势。然而，从现状来看，隐性债务的多样化生成形态与制度供给的匮乏形成了鲜明对比，治理难度较大。

本文旨在通过分析我国地方政府隐性债务制度现状，系统梳理现存问题，进而探索法治化治理路径，以期为防范化解地方政府隐性债务风险提供有益参考，推动地方政府隐性债务治理工作走向规范化、法治化，实现财政可持续性发展目标，助力国家治理现代化进程。

一、问题的提出

2025年4月，财政部发布了《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》（以下简称《通报》），对六起地方隐性债务化解不实、少报漏报等违法违规行为进行全国通报。《通报》强调需将隐性债务问题纳入财会监督工作重点内容，持续保持“零容忍”监管高压态势，严肃查处新增隐性债务、少报漏报隐性债务及化解不实等违法违规行为，要求地方和部门严格依法依规问责。统计显示，自2017年12月至2025年4月，财政部累计通报了51个地方政府违规融资及隐性债务问责典型案例，表明隐性债务问题一直以来均受到国家的高度重视。2023年8月28日十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（以下简称《报告》），明确下一步财政五大重点工作，其中包括防范化解地方政府隐性债务风险。

从特征上说，地方政府隐性债务是一种具有强隐蔽性、高偿还弹性的债务，其核心特征体现为未在地方政府公共预算及决算收支表中公开披露。此类债务危机的根源在于地方政府财政资金与支出责任不匹配，既涉及分税制改革后的财政体系错配，更与政绩导向的考核体系密切相关。该考核体系激发地方政府大规模投资冲动，导致大量建设项目仓促上马，却缺乏财政预算与资金流稳定性保障，最终加剧隐性债务积累。本文拟通过分析我国地方政府隐性债务制度现状，系统梳理现存问题，进而探索法治化治理路径。

二、现状与问题：隐性债务的多样态与制度供给的匮乏

从财政部所公布的51个地方政府违规融资及隐性债务问责典型案例来看，我国地方政府的隐性债务呈现多样化生成形态。既有的研究将隐性债务区分为两种类型，一种是基于地方政府之前的负债而来的，如通过政府置换债券方式产生的隐性债务；第二种则是新增的隐性债务，主要包括地方融资平台发行的城投债等。1

从典型案例看，我国地方政府隐性债务主要源于以下四类情形：一是在特殊时期相关企事业单位为了实现政府方针政策而产生的债务，具有隐蔽性强、风险周期长的特征。2二是以城投债、银行贷款为主的平台公司有息负债。三是政府自身通过购买服务、设立基金等变相融资行为形成的隐性债务，如PPP（政府与社会资本合作）项目投资等。四是在遇到自然灾害、突发重大公共事件等特定情况下需要政府承担损失时形成的隐性债务，如疫情防控期间部分地方政府为筹措防控资金违规举债。3

可以说地方隐性债务的不同产生原因，也是隐性债务治理的难点与痛点，不同的产生原因也意味着要解决的不单单是债务问题，还有与债务所纠缠在一起的发展问题、历史问题。隐性债务的多元化成因既是治理难点，亦表明其不仅涉及债务清偿，更关联区域发展矛盾与历史遗留问题。若仅依赖债务偿还处置此类游离于监管外的债务，可能引发系统性风险跨领域传导。

在解决地方政府隐性债务时，法治化治理是化解隐性债务风险的必然路径，但当前制度供给不足的困境突出表现为以下几个方面：

1.预算软约束的制度性缺陷

《预算法》第三十五条虽明确地方政府举债的唯一合法形式是发行政府债券，但配套监督机制的不完善导致“明债暗保”现象频发（如通过融资平台变相担保）。

2.现行规范体系的碎片化

现行治理规范散见于部门规章、规范性文件及政策通知中，缺乏系统性立法。《政府投资条例》仅单一条文涉及举债，而《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件法律位阶较低，难以形成有效约束。此外不同监管部门出台的认定标准存在差异，导致执行层面标准不一。

3.责任机制的虚置化

现有问责制度存在“重行政问责、轻法律追责”的倾向。在财政部公布的典型案例中，典型案例最终以追究相关责任人法律责任为结果，且多以党纪政纪处分为主，民事赔偿责任尚未明确。

4.司法救济的局限性

《预算法》与民事法律制度的衔接存在制度真空。司法实践中对违规借款合同效力的认定标准不一，导致债权人保护与政府债务约束的价值平衡难以实现。据笔者调查，在法院审理政府违规借款合同纠纷案中，不同法院对合同效力的认定出现截然相反的裁判结果。主要争议均集中在关于《预算法》第三十五条的性质认定上，部分法院认定本条实际上属于管理性强制性规定，对其违反不导致合同效力无效，如四川省广安市中级人民法院在案件中认为 “《中华人民共和国预算法》是为规范政府收支，强化预算约束，加强对预算的管理和监督而制定，该法规制的首要对象是地方各级政府及其所属部门，其次是限制地方各级人民政府及其所属部门的举债方式只能通过发行地方政府债券方式举借债务，其目的是对地方人民政府及其部门借债行为进行规范，不是效力性强制性规定，不能作为认定案涉借款合同无效的法律依据。”4也有法院认为违反《预算法》第三十五条实际上违背强制性规定，导致合同无效。5

三、法治化治理的路径构建

隐性债务多通过地方融资平台、PPP项目、政府购买服务等非规范化渠道生成，游离于预算监管之外。其规模庞大且隐蔽性强，一旦债务链条断裂，可能引发金融机构坏账激增、信用体系崩塌，甚至触发系统性金融风险。以法治路径解决隐性债务，既是防范金融风险的必然选择，也是推动政府职能转型、构建现代财政制度的关键抓手。其必要性不仅在于化解存量风险，更在于通过规则重塑，实现政府行为的长期规范与经济社会的可持续发展。因此，亟需通过立法完善制度供给短板，重点聚焦以下维度：

1.完善顶层制度设计

提升债务管理的法律位阶，明确债务类型、举借程序、资金用途、偿还责任等核心要素。引入“财政承受能力论证”制度，建立举债规模与经济发展水平、财政收入的动态挂钩机制。

2.细化《预算法》配套规则

细化《预算法》第三十五条的操作细则，建立政府支出责任识别标准。将PPP项目财政支出、政府购买服务承诺等潜在支出纳入中期财政规划，实施全生命周期预算管理。此外，明确《预算法》的法律刚性约束，建立权责边界，约束政府行为。明确隐性债务的认定标准与追溯机制，建立“负面清单+穿透监管”的认定规则。

3.构建长效机制，避免短期化治理

法治路径通过制度设计（如债务风险评估、预警机制、终身追责制）取代行政指令式的“运动式化解”，确保债务管理常态化、可持续。对违规举债行为实施“双罚制”，既追究政府部门责任，也对金融机构、中介机构实施市场准入限制。在法治路径的基础上，建立债务违约名单公示制度，强化市场约束。

4.优化司法救济：统一裁判规则体系

最高人民法院应就政府隐性债务相关案件的合同效力认定、责任承担等问题制定统一裁判规则。明确违反《预算法》第三十五条的担保合同无效原则，同时细化过错责任划分标准。建立跨区域管辖制度，防范地方保护主义干扰。

四、结论与展望

化解地方政府隐性债务风险是推进国家治理现代化的重要命题。通过构建以法治路径为核心的立体化治理体系，能够有效破除“风险积累-危机处置”的循环怪圈。未来改革应当注重法治化与市场化的协同推进，在防控债务风险的同时，为地方政府建立规范透明的融资机制，最终实现财政可持续性发展目标。

参考文献

1 徐清飞：《地方隐性债务风险的法律防控》，《法商研究》2019年第6期，第114-126页。

2 郭敏、段艺璇、黄亦炫：《国企政策功能与我国地方政府隐性债：形成机制、度量与经济影响》，《管理世界》，2020年第12期，第36-54页。

3 马亚明、王若涵、胡春阳：《地方政府债务风险对金融压力的溢出效应：兼论重大突发事件冲击的影响》，《经济与管理研究》，2021年第9期，第77 -92页。

4 参见案例：

（2021）川16民终317号。同类案件有（2022）辽行终199号、（2017）辽民终1206号、（2016）赣02民终679号、（2017）鲁03民终3525号、（2019）冀11民初14号、（2017）赣07民终3615号、（2019）冀11民初15号等。

5 相关案例有：

（2022）粤1881民初258号、（2015）永冷民初字第2770号、（2020）豫15民终1641号、（2018）赣民申795号、（2021）湘1227民初696号、（2016）湘11民终1196号、（2021）黔03民终5657号、（2021）辽06民终698号等。