涂川楠律师

云南凌云律师事务所昆明办政府与公共法律业务中心Ⅳ部主任、自然资源与生态环境法律专业委员会主任、行政复议与诉讼法律专业委员会

专注于自然资源与生态环境法律业务、行政复议和行政诉讼业务

引言

当前，美国政府以《对等贸易法案》为名，对包括中国在内的多国加征关税。在全球产业链、供应链深度调整、外部市场贸易壁垒高筑的当下，中国经济发展面临着单边主义、保护主义的严峻挑战，这也倒逼我们必须更加注重激活内需潜力，通过建设全国统一大市场、优化营商环境，为经济高质量发展筑牢根基。正如中央所强调的，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，不仅是应对外部压力的必然选择，更是夯实国内大循环主体地位的关键路径。能否处理好监管与市场的关系，不仅考验着地方治理的法治化水平，更决定着中国经济转型升级的成色。本文将围绕“聚焦统一大市场，驱动营商环境优化”这一课题展开探讨，并结合监管与市场边界重构相关问题提出一些思考。

一、建设统一大市场，需着力规范招商引资秩序，坚决清理废除各类显性或隐性准入限制，为市场主体营造公平竞争的发展环境

地方保护主义是统一大市场的“绊脚石”，其表现形式既包括显性的行政壁垒（如设置外地商品准入门槛），也包括隐性的政策倾斜（如对本地企业的税收返还、补贴保护）。2024年，国务院督查组和市场监管总局聚焦公用事业、工程建设、交通运输、招标投标等领域，立案调查滥用行政权力排除、限制竞争案件，有力纠治了限定交易、妨碍商品要素自由流通等问题，曝光了多起地方政府违规干预市场的案例。相关地区已通过修订政策、建立跨区域联合监管机制等方式进行整改。

但值得警惕的是，部分地区的政府招商引资项目，特别是“以商招商”环节暴露出的诸多乱象，仍未得到及时制止。一些参与产业园区经营管理的民营企业，利用与属地政府签订的合作协议之便，公然违规操作，将“入园名额”明码标价进行兜售。甚至对外散布不实承诺，声称“交钱即可确保获得土地使用权”“入园企业必定能获取政府补贴”，以此误导下游企业盲目入园投资。此种行径不仅严重破坏了市场的公平竞争环境，剥夺了其他市场主体应有的公平竞争机会，也对政府招商引资工作的公信力造成了负面影响。

司法实践中有裁判观点认为“地方政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应保持持续性和连贯性，以保护相对人的信赖利益及其他合法权益。涉及地方财政收入的税款返还条款，地方政府享有自主支配权，不违反法律规定，亦应为有效约定。”“行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十九条规定的‘重大且明显违法’标准进行严格判定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又有悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。”该意见虽体现了对涉案企业信赖利益的保护，却一定程度上忽略了案外企业的权益保障及统一大市场建设中的公平公正原则。

统一大市场的核心是打破地域分割与行业壁垒，让商品、要素、服务在全国范围内自由流动。通过完善市场准入负面清单制度、强化公平竞争审查刚性约束，消除“玻璃门”“隐形门”，切实保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。唯有构建统一开放、竞争有序的国内市场，才能为企业营造“海阔凭鱼跃”的发展环境，对冲外部贸易壁垒的负面影响。

笔者认为，在处理既有招商引资协议时，若协议内容确需调整但双方无法通过协商达成一致，可参照《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第三条规定，即“各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，对已兑现部分不溯及既往”的原则妥善处理。同时，建议在司法裁判与行政执法实践中构建协同解决方案，为政府与企业在协议履行出现僵局时形成双向调适的弹性机制。若协议内容经审查构成对其他市场主体的歧视性待遇，则需通过公平竞争审查程序进行必要纠偏，确保在维护既有投资者合理信赖利益的基础上，以制度化的事后审查机制防范地方保护主义对统一大市场规则的侵蚀，实现政策稳定性与市场公平性的有机统一。

二、统一大市场，应保障执法裁量尺度的统一与执法公正，守护公平底线

统一大市场的“统一”，还体现在执法标准的一致性。其核心在于平衡法律刚性与市场活力，既要守住安全底线，又要避免“一刀切”执法对市场主体创新积极性的抑制。过去，个别地方存在“运动式执法”“选择性执法”的情况，同一违法行为在不同区域面临不同处罚，甚至因领导意志而“朝令夕改”产生“昨天合法今天违法”的信任危机，严重损害了市场主体的信赖利益。其中体现出的“过罚不当”“类案不同罚”等问题，实质是执法尺度不统一、裁量基准模糊的体现，亟须通过制度优化和技术赋能构建精细化、差异化的监管模式。

部分地方在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，未充分考虑全案情况，在A地宽松执行，罚款后即予以完善用地手续；在B地却突击检查、“一刀切”拆除或没收被占用土地上新建的建构筑物，导致企业无所适从。这种执法尺度的区域分化，本质上暴露出行政执法裁量权运行的制度性失衡。未批先建类非法占地问题往往成因复杂，既有企业法治意识薄弱的主观因素，也存在地方政府前期审批流程冗长、历史政策衔接不畅等客观背景。例如部分企业在地方政府招商引资时获口头允诺先行建设，却因后续规划调整陷入“合法性困境”；有的项目因土地权属登记的历史遗留问题，在补办手续时遭遇跨部门政策壁垒。当A地基于优化营商环境导向采取“柔性纠错”，而B地为完成卫片执法任务采取“运动式拆除”，这种“同案不同判”不仅破坏了执法公信力，更让市场主体难以形成稳定预期，甚至催生“择地违法”的投机心理。

针对此类问题，行政机关应以“过罚相当”为基本原则，全面考量违法行为的诱因、情节及社会影响等要素，避免“重责轻罚”或“轻责重罚”。一方面，需追溯违法行为的动机根源，准确区分企业占地是因重大误解、历史遗留问题，还是恶意规避审批等不同情形；另一方面，要科学评估损害后果，对于已形成一定生产规模且符合规划要求的项目，充分考量拆除可能造成的社会资源浪费及对社会公共利益的影响。此外，还应重视整改效果的检视，对主动报告问题、积极补办手续的企业给予差异化容错空间。采取既能实现行政管理目标，又能保护相对人信赖利益，同时将权益影响和社会资源损害降至最低的执法方式，既维护法律的权威严肃性，又能让企业切实感受到“执法温度”，进而助力执法公信力的提升。

三、统一大市场，还应有包容审慎的监管智慧，在维护法律权威的同时，守护市场主体的发展信心

在数字经济、共享经济等新业态蓬勃发展的时代背景下，政府监管面临着“有效治理”与“创新发展”的双重考验。应以包容审慎的行政监管策略促进其可持续发展，而非违法增设权力干预企业正常生产经营活动。其本质上是追求“在发展中规范、在规范中发展”的动态平衡，既非放任自流，更非简单粗暴的市场干预行为，需要将监管重心从传统“管制思维”转向“治理思维”，真正实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的辩证统一。

根据国家发展改革委通报的典型案例，国务院第十四督查组2021年曾赴云南就共享单车市场准入情况开展督查调研，发现云南部分地方存在越权设定共享单车特许经营及变相设置行政许可、指定国企独家运营、强制本地注册、强制收取管理服务费等不当行政干预的问题，不仅直接违背法律法规及政策要求，更暴露出地方保护主义的变种形态。上述以“加强监管”为名实施的行政许可创设，实质是通过设置隐形壁垒割裂市场，暴露出将执法权异化为行政垄断工具的倾向。地方政府在特许经营权拍卖中可能存在的财政动机，不应凌驾于法治原则之上，更不能以牺牲市场公平为代价。其中衍生的强制收费、排他性经营等做法，混淆了政府监管与市场调节的边界，既涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》关于公平竞争的禁止性规定，更与统一大市场建设要求背道而驰。

除共享经济外，类似问题在其他新兴领域同样突出。对此，有必要“遵循规律、顺势而为，加大政策引导、支持和保障力度，创新监管理念和方式，落实和完善包容审慎监管要求，推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制，着力营造公平竞争市场环境”。结合《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）有关意见，可酌情开展如下工作：

1.建立“风险可控、动态调整”的弹性机制。“探索适应新业态特点、有利于公平竞争的公正监管办法。本着鼓励创新的原则，分领域制定监管规则和标准，在严守安全底线的前提下为新业态发展留足空间。对看得准、已经形成较好发展势头的，分类量身定制适当的监管模式，避免用老办法管理新业态；对一时看不准的，设置一定的‘观察期’，防止一上来就管死；对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，严格监管；对非法经营的，坚决依法予以取缔。各有关部门要依法依规夯实监管责任，优化机构监管，强化行为监管，及时预警风险隐患，发现和纠正违法违规行为。”

2.建立“有边界的自由”监管框架，筑牢“可预期的法治”市场根基。对符合创新方向的经营模式实施“观察期”制度，通过试点容错为新业态留足发展空间；对涉及公共安全的重点领域建立跨区域执法协同机制，避免“一地一策”导致的规则冲突。特别是针对平台经济、共享经济等新兴领域，构建包含智能监测、风险预警、柔性执法在内的数字化监管体系，运用大数据技术建立全国统一的执法信息平台，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，从技术层面杜绝“选择性执法”的操作空间。

从典型个案到全国统一大市场的全局，实践反复证明：唯有坚守法治底线，才能为新业态划定健康成长的边界；唯有秉持包容审慎，才能让创新活力在规范轨道上充分涌流。当监管套利让位于法治思维，当行政干预让渡于市场机制，政府的角色才能回归到公平竞争的维护者、市场秩序的守护者、公共服务的提供者。在全球产业链重构与国内大循环加速形成的当下，这种角色定位的转变，既是破解共享单车“难共享”困局的关键密钥，更是打通全国统一大市场“任督二脉”的必然选择。