凌云探索丨用人单位对劳动者罚款权的法律界限与合规管理路径研究 ——从《行政处罚法》视角切入

摘要

用人单位是否有权对劳动者实施罚款，是劳动争议中长期存在争议的重要议题。本文从《行政处罚法》规定的行政处罚设定权和实施主体出发，结合《劳动合同法》《工资支付暂行规定》等法律法规，对用人单位罚款权的合法性进行系统分析。研究表明：罚款作为行政处罚的一种，其设定权严格限定于法律、法规和规章，实施主体必须是具有行政处罚权的行政机关，用人单位作为民事主体不具备罚款权；2008年《企业职工奖惩条例》废止后，企业罚款已失去行政法规层面的依据，司法实践中绝大多数法院否定企业罚款权。为此，本文提出绩效考核（KPI）、正向激励、损失赔偿和劳动合同解除四种合规管理替代方案，以供用人单位参考。

作者 | 楚雄办公室  罗元扬

关键词

用人单位  劳动者  罚款权  行政处罚  绩效考核  合规管理

用人单位：包括企业、个体经济组织、民办非企业单位，以及视同用人单位的国家机关、事业单位和社会团体。

引言

在企业用工管理实践中，用人单位常在规章制度、员工手册或劳动合同中设立罚款条款，对迟到早退、工作失误、未完成业绩指标、违反安全规定等行为进行经济处罚。然而，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）将罚款明确列入行政处罚种类，其设定权严格限定于法律、法规和规章，实施主体必须是具有行政处罚权的行政机关。用人单位作为民事主体，不具备实施行政处罚的主体资格，《劳动合同法》《工资支付暂行规定》等均未赋予企业罚款权，2008年1月15日《企业职工奖惩条例》废止后，企业罚款失去了行政法规层面的依据。司法实践中，绝大多数法院否定企业罚款权，仅少数法院（主要集中在上海等地）在特定条件下有条件认可企业管理权，这种司法不统一既影响用人单位合规管理，也影响劳动者权益保护。基于此，本文系统分析用人单位罚款权的法律界限，并提出合规管理替代方案。

用人单位罚款权的法律依据分析

（一）《行政处罚法》的核心规制

2021年修订的《行政处罚法》第九条“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；……”将罚款明确列入行政处罚种类。依据该法第十条、第十三条、第十六条，罚款的设定权严格限定于三个层级：法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；国务院部门规章可在法律、行政法规规定的范围内作出具体规定；其他规范性文件不得设定行政处罚。该法第十七条进一步规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。用人单位作为民事主体，既无权设定罚款，也不具备实施主体资格，其对劳动者罚款缺乏法律依据。

（二）《劳动合同法》的规制约束

《劳动合同法》第四条第二款“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”明确用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度，应经过民主程序。第三十八条规定，用人单位未及时足额支付劳动报酬的，劳动者可以解除劳动合同并主张经济补偿，用人单位对劳动者罚款实质上构成克扣工资，劳动者可据此解除劳动合同并索要经济补偿。该法并未赋予用人单位罚款权；曾赋予企业罚款权的《企业职工奖惩条例》（国发〔1982〕59号）已于2008年1月15日被国务院废止，企业直接经济处罚失去了行政法规依据。

（三）《工资支付暂行规定》的限制性规定

《工资支付暂行规定》（劳部发〔1994〕489号）第十五条规定，用人单位不得克扣劳动者工资，仅可代扣个人所得税、个人负担的社会保险费、法院判决要求代扣的抚养费赡养费及法律法规规定的其他费用。第十六条规定，因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，可按劳动合同约定要求赔偿，从工资中扣除时每月不得超过当月工资的20%，且扣除后剩余工资不得低于当地最低工资标准。需特别强调，损失赔偿并非罚款，其以实际损失和劳动合同明确约定为前提。该规定并未赋予用人单位罚款权。

（四）地方性法规的特别规定

《广东省劳动保障监察条例》（2019年修正）第五十条明确禁止企业对劳动者罚款，违者由人社部门责令限期改正，逾期不改的按被罚款人数每人二千元以上五千元以下处以罚款。《深圳市员工工资支付条例》（2022年修正）删除了原第三十四条第（二）项关于“用人单位按照依法制定的规章制度对员工进行违纪经济处罚”的规定，不再允许企业以规章制度为依据进行违纪经济处罚。可见，禁止或限制企业罚款已成为地方立法的主流趋势。

用人单位罚款权的司法实践考察

（一）否定企业罚款权的典型案例

案例一：（2026）鲁01民终4389号，天津某银行某分行诉刘某劳动争议案。银行以金融业务风险为由对原工作人员刘某实施经济处罚。法院认为，罚款属行政处罚措施，仅由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，银行作为民事主体不享有对劳动者罚款的法定职权，现行劳动法律体系亦未赋予用人单位罚款权，判决罚款行为无效，驳回银行诉讼请求。

案例二：（2021）黑民申1385号，某客运集团股份有限公司诉邢某劳动争议案。客运集团依据内部安全生产处罚条例对员工罚款3000元。黑龙江省高级人民法院认为，罚款属行政处罚的一种，企业无权自行设定此类处罚措施，其内部罚款条例违反法律规定，裁定驳回再审申请，维持返还3000元罚款的原判。

（二）有条件认可企业管理权的案例

（2020）沪02民终7196号案中，上海市第二中级人民法院认为，用人单位依据经民主程序制定并向员工公示的《员工手册》对员工实施适度奖惩，属行使自主经营管理权，但应保持在合理范围内（一般20—200元）。即便如此，法院仍强调严格前提：规章制度须经民主程序制定并公示、处罚措施应在合理范围、罚款数额应与违纪严重程度相当。该类案例属少数意见，不能改变绝大多数法院否定企业罚款权的基本态势。

（三）裁判规则总结

通过系统分析可总结出以下裁判规则：第一，主体资格规则，罚款属行政处罚，只有行政机关才能实施，企业不具备罚款主体资格；第二，法律依据规则，法律未赋予企业罚款权，《企业职工奖惩条例》废止后已无法律依据；第三，民主程序规则，罚款制度未履行民主程序的无效；第四，公示告知规则，规章制度未公示或告知的，对劳动者无约束力；第五，返还义务规则，企业违法罚款应返还已扣款项，员工可据此解除劳动合同并索要经济补偿。

用人单位罚款权的合法性认定

综合上述分析，本文认为用人单位对劳动者罚款缺乏充分法律依据，其合法性应予否定：第一，罚款属行政处罚，实施主体必须是行政机关，用人单位作为民事主体不具备主体资格；第二，现行劳动法律法规未赋予用人单位罚款权；第三，广东、深圳等地方立法反映出禁止企业罚款的立法趋势；第四，绝大多数法院判决企业返还已扣罚款。

企业合规管理优化方案

既然用人单位对劳动者实施罚款缺乏法律依据，且存在重大法律风险，那么用人单位应当采取何种合法方式对劳动者进行管理？本文提出以下四种合规管理替代方案：

（一）绩效考核与浮动工资制度

用人单位可将工资结构拆分为基本工资和绩效工资，把工作表现、出勤情况、工作质量纳入绩效KPI考核体系，员工违纪或工作不达标时，通过考核评分影响绩效工资发放，而非直接罚款。实施要点：劳动合同中明确约定工资结构及考核办法；考核标准量化、透明；考核结果及时告知并保留书面记录；绩效工资调整有明确制度依据。

（二）全勤奖与正向激励制度

用人单位可设立全勤奖或其他正向激励奖项，对无违纪行为的员工给予奖励，通过正向激励引导员工自觉遵守规章制度。实施要点：明确奖励条件、标准和发放方式；制度经民主程序制定并公示；奖励与实际表现挂钩，体现公平性。

（三）经济损失赔偿制度

对因员工故意或重大过失造成经济损失的情形，用人单位可依据《工资支付暂行规定》第十六条要求赔偿。适用条件：有证据证明损失及因果关系；赔偿依据劳动合同约定；每月扣除不超过当月工资20%；扣除后剩余工资不低于当地最低工资标准。实施中应在劳动合同中明确约定赔偿条款，建立损失认定和举证机制，赔偿金额与实际损失相当。

（四）劳动合同解除制度

对严重违反规章制度的员工，用人单位可依据《劳动合同法》第三十九条解除劳动合同且无需支付经济补偿。实施要点：规章制度明确界定“严重违反”的具体情形；制度经民主程序制定并公示；保留违纪充分证据；解除前通知工会；向员工送达解除通知书并说明理由依据。

结语

用人单位对劳动者实施罚款缺乏充分法律依据：罚款作为行政处罚，其设定权严格限定于法律、法规和规章，实施主体必须是行政机关，用人单位不具备罚款主体资格。企业罚款存在重大法律风险，不仅可能被认定无效，还可能面临劳动行政部门处罚，更可能因克扣工资被员工主张被迫解除劳动合同并索要经济补偿。建议用人单位尽快废除规章制度中的罚款条款，建立以绩效考核为核心，以全勤奖励、经济损失赔偿和劳动合同解除为配套的合规管理体系，在保障管理效率的同时保障劳动者合法权益，促进劳动关系和谐稳定发展。

参考文献

[1]《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）

[2]《中华人民共和国劳动合同法》（2012年修正）

[3] 劳动部《工资支付暂行规定》（劳部发〔1994〕489号）

[4]《广东省劳动保障监察条例》（2019年修正）

[5]《深圳市员工工资支付条例》（2022年修正）

[6]《江苏省工资支付条例》（2004年通过）

[7]《企业职工奖惩条例》（2008年1月15日废止）

[8] 最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2001〕14号）

[9] 张明安：《用人单位对劳动者罚款权的法律思考》，《法学论坛》2020年第3期